Глава АМКУ Юрий Терентьев: люди не жалуются, у нас считается зазорным «стучать»
фото: РБК-Украина
О работе Антимонопольного комитета нечасто снимают телесюжеты и записывают радиопередачи.
И в этом информационном «забвении» нет справедливости: решения этого органа или их отсутствие влияют на поведение ключевых игроков широчайшего спектра рынков.Здесь и продавцы нефтепродуктов, и производители электроэнергии, и добытчики угля.
Уследить за всеми рынками в условиях ограниченного кадрового штата АМКУ и небольшого числа его территориальных отделений нереально, поэтому расследования там часто начинают с неприлично большими задержками после совершения «преступлений».
Так было, например, в эпизоде с концентрацией под крылом Ostchem Дмитрия Фирташа всех химических заводов Украины, произошедшей еще в приснопамятные времена президентства Виктора Януковича.
Аналогичная история – с искусственным формированием цен на уголь, которым все участники этого сектора публично занимались всю каденцию Петра Порошенко, а фигурантами расследования регулятора стали только сейчас.
Такое «отсроченное» реагирование вызывает ощущение конъюнктурности поведения АМКУ, но его глава Юрий Терентьев такие подозрения отвергает. По его словам, расследования комитета представляют собой многомесячный аналитический труд, который становится заметен широкому кругу только на финальной стадии.
С этим никто и не спорит, но частые совпадения в решениях комитета с интересами власти не могут не удивлять. Свежий пример – расследование поведения ДТЭК в рамках «Бурштынского энергетического острова».
Чуткое реагирование АМКУ на настроения на Банковой во многом может объясняться неоднозначным положением, в котором оказался Терентьев: президенту Зеленскому он «достался в наследство» от предыдущего гаранта Конституции, а значит риски его непринятия новой командой были довольно высокими.
Но с задачей интеграции в новую политическую реальность глава комитета справился идеально: буквально несколько встреч в Офисе президента, между которыми АМКУ умело принимал резонансные решения, быстро сняли вопрос кадровой перезагрузки руководства.
В интервью Oilpoint первое лицо АМКУ впервые объясняет тонкости договоренностей с Зеленским, рассказывает, чем закончится расследование по ДТЭК «Западэнерго» и рынку угля, говорит о планах борьбы с высокой маржой на розничном рынке нефтепродуктов и анонсирует новое расследование против «Нафтогаза».
Взаимоотношения Комитета с Офисом Президента. Почему некорректно говорить, что Комитет работает конъюнктурно.
После победы Зеленского на выборах была высокая вероятность смены главы АМКУ, но этого так и не произошло. Можно ли сказать, что по этому вопросу вы закончили переговорный процесс с командой нового президента и остаетесь главой комитета?
- Я бы вам порекомендовал обратиться с этим вопросом к Офису президента. Мне сложно что-нибудь комментировать. С одной стороны, законом предусмотрено назначение председателя Комитета сроком на семь лет.
С другой стороны, в условиях существования монобольшинства эмоциональная или рациональная оценка работы АМКУ может отразиться на кадровых решениях.
По состоянию на сейчас, у нас есть абсолютно конструктивное сотрудничество с Офисом. Комитет достаточно эффективно занимается теми вопросами, которые беспокоят Офис президента.
У Президента наверняка были какие-требования к главе Комитета? Он вам их озвучивал? - Президент заинтересован в том, чтобы показать эффективную защиту интересов простых граждан, продемонстрировать действия, направленные на решения давно закоренелых проблем.
Антимонопольный комитет принимает важные решения, особенно за последний год: решения по азотным удобрениям, по облгазам, по «табачке», открытые расследования по энергетическим рынкам.
Это говорит о том, что эффективность АМКУ существенно выросла. По состоянию на октябрь 730 млн гривен поступило в бюджет. Это больше чем за всю историю создания Комитета.
Не означает ли это, что Комитет получил больше свободы действий? - Не буду говорить, что у нас раньше не было свободы. Скажу так – сейчас эмоционально поощряется чтобы в деятельности Комитета было больше резонансных, острых дел.
- Но вы же как Комитет должны ориентироваться не на резонансные решения, а на формирование конкурентного рынка…
- Чтобы к нашей позиции начали прислушиваться, нужно показать, что Комитет способен давать адекватную оценку поведению субъектов на рынке.
У нас был период в 2016 и 2017 году, когда мы много внимания уделяли рекомендациям и органов власти, и формированию правил игры на рынке. Но сколько мы этим не занимались, нам за это «спасибо» никто не говорил. Все спрашивают, где решения, где миллиарды, где уничтоженные монополисты.
Во второй половине 2019 года мы завершили несколько резонансных расследований. Думаю, имидж Комитета должен формироваться решениями по значимым делам.
- «По состоянию на сейчас у нас есть абсолютно конструктивное сотрудничество с Офисом Президента. Комитет достаточно эффективно занимается вопросами, которые беспокоят Офис».
Можете объяснить почему Комитет стал активно принимать резонансные решения только в 2019 году, когда сменилась власть? - Есть естественные организационные процессы. Если провести аналогию между нами и аналогичными ведомствами Израиля и Мексики, у них, например, первые значимые решение были через 6-7 лет после создания ведомств. В нашем случае можно сказать, что после 2015 года Комитет начал строиться с нуля.
Но перещелкнуло почему-то после смены Президента. - Здесь в чем-то есть совпадение во времени. Какие-то наши расследования, например, по табаку, по азотным удобрениям, были начаты полтора-два года назад, но завершены естественным образом к этому времени.
Просто так совпало?! - Можно и так сказать.
Есть впечатление, что Комитет ведет себя конъюнктурно: принимает решения тогда, когда есть команда «фас», или не принимает их, когда такой команды нет. - Первое – команды «фас» нет. Во-вторых, Комитет должен приоритизировать свои действия. Говорить о том, что был период, когда кто-то поставил на стол портфель расследований, или что мы не обращали внимания на деятельность каких-то промышленных групп либо осознанно затягивали дела по ним, совершенно некорректно.
Если вы посмотрите по периодам, то увидите, что у нас постоянно был заполнен портфель дел. С конца 2015 года, были начаты расследования по Фирташу, по «Тедису», по бензину, по «Газпрому». В течении года Комитет принял решения по этим делам. И так можно долго перечислять.
Чем может закончиться расследование по Бурштынской ТЭС и рынку угля. Как Минэкоэнерго оказалось участником, а НАБУ организатором расследований АМКУ. О взаимодействие с государственными органами.
14 ноября 2019 года вы должны были отчитаться перед Парламентом. Что в отчете касалось рынка энергетики? - Во-первых, отчета в таком формате не было. Он был перенесен, и скорее всего будет по результатам 2019 года. Во-вторых, АМКУ занимается проблематикой энергетики с момента моего назначения.
В тот период работа Комитета была связана с его участием в системном реформировании рынка электроэнергетики. Только когда рынок стал конкурентным, мы увидели злоупотребления властью его субъектами.
В результате, в октябре 2019 года было открыто дело по ДТЭК «Западэнерго». А летом этого же года Комитет начал расследование по согласованным действиям на рынке энергетического угля.
По поводу конкуренции на рынке электроэнергии. Есть ли у Комитета понимание, как усилить конкуренцию на этом рынке? - Комитет смотрит за тем, чтобы на рынке с ограниченной конкуренцией и высокой концентрацией, в условиях формального отсутствие регулирования, участники рынка не нарушали конкурентное законодательство.
Мы видим признаки того, что оно нарушается. Так было открыто дело по действиям ДТЭК на Бурштынском энергоострове. Параллельно с этим, Комитет мониторит действия участников рынка в Объединенной энергетической системе.
Кроме того, мы давали системные рекомендации, которые, по нашему мнению, должны устранить эти проблемы.
На каком этапе находится расследование по ДТЭК «Западэнерго»? - Сейчас мы исследуем, искусственно ли ограничивала компания ДТЭК предложения на рынке сутки вперед и возможность импорта в рамках Бурштынского острова. Сбор информации от участников рынка и потребителей будет закончен в течении двух-трех недель. Сейчас есть основание говорить, что наш интерес к этой проблеме был обоснован.
Какие санкции грозят компании по результатам расследования? - Речь идет о штрафе, однако о сумме еще говорить рано. Мы должны четко обозначить какой финансовый оборот был связан с нарушением.
Говорить о том, что здесь есть перспектива в применении санкций в виде принудительного разделения по состоянию на сейчас преждевременно. Этот вопрос станет более четким в месячной перспективе.
Не являются ли предварительные выводы по «Западэнерго» толчком для того, чтобы пересмотреть прошлогоднее решения Комитета по монополизму ДТЭК на общегосударственном уровне? - Оснований для пересмотра решения по ДТЭК 2018 года нет в силу того, что тогда существовал зарегулированный рынок.
В условиях, когда все ценовые решения принимались НКРЭ, обвинение ДТЭК в монополизме или злоупотреблении монопольным положением юридически и экономически некорректно.
Не видит ли Комитет оснований для того, чтобы пересмотреть всю деятельность ДТЭК как компании замеченной в антиконкурентных действиях? - На самом деле мы этим занимаемся. Комитет не смотрит изолировано на проблему ДТЭКа. Но говорить, что мы готовы сейчас открывать дело, и что мы видим признаки нарушения в Объединенной энергосистеме в целом, наверное, пока преждевременно.
"Оснований для пересмотра решения по ДТЭК 2018 года нет в силу того, что тогда существовал зарегулированный рынок".
Вы упоминали о расследовании на рынке угля, где задействованы участники генерации, поставщики угля и Минэкоэнерго. Что Комитет выяснил в ходе расследования? - Дело было открыто в конце лета. На прошлой неделе мы добавили к списку ответчиков «Центрэнерго» и три компании ДТЭК. Министр энергетики Насалик проводил совещания, официальной целью которых было приведения к общему знаменателю цен поставок угля от государственных шахт к государственной генерации.
Но де-факто такие совещания являлись установлением фиксированной цены на уголь для поставок всего угля – и частного, и государственного всей генерации — и частной, и государственной. С нашей точки зрения подобное установление цены на уровне 2500-2800 гривен за тонну является настоящим картельным сговором.
У Вас есть предварительное понимание, чем это дело закончится? - Комитет выйдет на предварительные выводы через три-четыре недели. Наложение штрафа всегда связано с оборотом нарушения. Мы рассматриваем период с августа 2016 года по первое полугодие 2019 года.
Сейчас мы не можем назвать ни оборот нарушений, ни продолжительности этих скоординированных действий, но можно предположить, что суммы штрафов будут существенными.
Как поступать в этом случае с Министерством энергетики, которое было по сути инициатором таких совещаний. У него оборотов нет, штраф не наложить…
Орган власти не может нести ответственности в виде штрафов. Он может быть обозначен как лицо, которое совершало антиконкурентные действия.
АМКУ открыл дело против НКРЭКУ по нарушению конкурентного законодательства из-за использования формулы «Роттердам+». Как продвигается расследование? - Было открыто дело по материалам НАБУ. Несмотря на то, что формула была введена, были признаки того, что она рассчитывалась необъективно.
В НАБУ якобы были материалы, которые доказывали такие практики со стороны НКРЭКУ. Но мы не получили от НАБУ доказательств в объеме, достаточном для того, чтобы дать квалификацию действиям НКРЭКУ.
Получается, что они сами инициировали это дело и сами сейчас его притормаживают.
– Там недостаточно доказательств.
Можно ли сказать, что это была какая-то их политическая инициатива? - Я так не могу сказать. Вы можете так предположить.
Не являются ли эти дела показателем, что существуют проблемы не только между участниками рынка, но и с их взаимодействием с госорганами? - В модели, по которой органы власти взаимодействуют с рынком, заложены рудименты старой системы 90-х. Министерства традиционно воспринимают себя в каком-то роде хозяевами отрасли.
Не может ли Комитет повлиять на это? - Комитет понимает, что эту систему нужно менять на более глубоком уровне. Вопросы, связанные с защитой конкуренции, не являются вопросами компетенции исключительно Антимонопольного Комитета.
Если посмотреть, что такое 4 статья «Закона по защите экономической конкуренции», то там написано, что мониторинг рынков, разработка программ демонополизации, развития конкуренции на рынках является задачей министерства и соответствующих органов власти. Эту статью никто никогда не исполнял.
Два года назад Комитет инициировал процесс введения в министерства функционала по определению проблем конкурентной среды. Говорить, что министерства системно этим занимаются, некорректно.
В течении нескольких недель, возможно, Кабмин утвердит нашу программу развития конкуренции, которая должна сделать этот процесс более системным.
О ценовом регулировании на розничном рынке нефтепродуктов. Почему трейдеры удерживают высокую маржу. При чем здесь программы лояльности и как их будут регулировать.
Комитет заявлял недавно, что темпы снижения цен на нефтепродукты недостаточные. От чего Комитет отталкивается, когда делает такие выводы? - Мы видим динамику цен на мировых рынках, смотрим как ведет себя цена в опте, и в рознице. Мы видим, что фундаментально есть предпосылки для удешевления нефтепродуктов.
Поэтому мы дали рекомендации бензинщикам, с целью ускорить процесс коррекции цены, в условиях девальвации гривни и изменений мировой конъюнктуры.
По нашим данным, трейдеры хотят инициировать встречу совместно с Комитетом для обсуждения ситуации с ценообразованием на нефтепродукты. Как вы к этому относитесь? - У нас нет ценового регулирования на бензин. Мы не ограничиваем маржу. Комитет хочет, чтобы участники на рынке действовали индивидуально.
А такое предложение трейдеров говорит о том, что они хотят скоординировано иметь некий разрешенный размер маржи, который будет держать их в зеленой зоне. Мы абсолютно против этого.
Почему трейдеры нефтепродуктов между собой не соревнуются ценой, а позволяют себе удерживать относительно одинаковую высокую маржу? - Действительно, мы наблюдаем на рынке нефтепродуктов, что маржа сохраняется на высоком стабильном уровне. При этом, трейдеры предлагают программы лояльности, которые по сути являются скрытой формой трансляции потенциальных возможностей для снижения маржи.
Поэтому, начиная с 2016 года, мы боремся с тем, чтобы между компаниями розничного бизнеса интенсифицировалась прямая ценовая конкуренция.
Один из сценариев, которые мы разрабатываем совместно с Минэкономики – это уточнение правил розничной торговли нефтепродуктами для того, чтобы использование программ лояльности более эффективно отражалось в регулировании.
О каком регулировании программ лояльности идет речь? - В Европе есть законодательное ограничения о периоде распродаж. Мы можем перенять опыт европейских стран в плане ограничения недобросовестных маркетинговых практик.
Как АМКУ борется с обжалованиями своих решений в судах. Кто может помочь Комитету в этом вопросе? - Если говорить более предметно. Был эпизод отношений АМКУ с сетью заправок «Приват» в 2017 году.
- Да, нами было завершено расследование. Однако по иску «Укрнафты» этот суд заблокировал этот процесс с ноября 2018 года.
Суд запретил Комитету рассматривать возможность нарушения? - Ввиду того, что в материалах нашего дела использованы материалы уголовного расследования НАБУ, суд запретил Комитету выносить решения, основанные на предварительных выводах по этому делу. И мы полтора года судимся чтобы этот процесс разблокировать.
Не может ли быть такой пример отношений Комитета с трейдерами отчасти ответом на вопрос, почему трейдеры так свободно себя чувствуют с точки зрения цен? - Cмотрите, это не совсем так. В 2016 году были приняты решения, где по трем из шести ответчиков у нас есть все решения по судебным инстанциям.
Но мы видим проблему в двухэтапном оспаривании решений АМКУ. Неправильно то, что по процессу, который мы выиграли, мы должны взыскивать штраф через суд в рамках второго процесса.
- Есть внешнее ощущение, что Комитета не боятся, понимая, что его всегда можно остановить с помощью суда.
- C одной стороны, у нас около 90% побед в судах. С другой, в Комитете исторически достаточно низкий процент взыскания штрафов от наложенных: около 5%. Если смотреть на решения центрального аппарата, то его решения обжалуют практически все.
Если решение не обжалуется, то это скорее всего признак того, что субъект уже мертв. Взыскать с него деньги невозможно, потому что он уже по факту банкрот.
Дело по согласованным действием на аукционах «Укрнафты» сейчас обжалуется в суде? - По части ответчиков решения в судах уже приняты не в пользу Комитета. Вероятнее всего, остальные решения будут аналогичны предыдущим решениям в Высшей инстанции.
Это очень показательная история для Комитета. Есть понимание как с этим бороться? - Да, это проблема, потому что любое решение АМКУ будет оспариваться в суде. И понимая специфику судебной системы, существует высокая вероятность отмены крупных штрафов.
Против нас в суде выступают ведущие юридические фирмы с опытом по 500-600 дел в этом направлении.
Не решается ли эта проблема созданным Антикоррупционным судом? - Антикоррупционный суд нам тут поможет в меньшей степени. Прозрачность на уровне Верховного суда весьма высокая. Но от решения, которое мы выносим, к его валидации Верховным судом должно пройти от полутора до двух лет.
Доносите ли вы эту проблематику до Офиса Президента? - Конечно. Но, эффективность Комитета, в первую очередь, зависит от синхронизации действий с правоохранительными органами.
Есть ли обратная связь? - Правоохранительным органам отчасти выгодно давать нам проблематику, которую Комитет может оценить, как нарушения конкурентного законодательства, поэтому сейчас интенсивность взаимодействий с правоохранительными органами возрастает.
- Если вернуться к началу разговора. Есть ли у власти запрос на понимание проблем, с которыми сталкивается Комитет?
- Любая власть заинтересована в том, чтобы быть эффективной. И эффективность власти может быть только там, где деятельность смежных органов синхронизирована.
К сожалению, сейчас взаимодействие с правоохранительными органами идет не на системном уровне, а от конкретного запроса. И говорить, что оно находится на идеальном уровне, рано.
Наша главная проблема — это также идентификация проблематики: люди не жалуются, у нас считается зазорным «стучать». До 2015 года Комитет плясал от заявлений.
На выходе мы имели несколько тысяч решений со штрафом 50 тысяч гривен. Сейчас мы хотим вместо этого 30 решений со штрафом по 100 млн гривен.
О концентрации групп Фирташа на рынке азотных удобрений и на рынке газа. Чем закончилось дело по «Газпрому». О новом расследовании против «Нафтогаза» - В чем сложность доказать концентрацию облгазов Фирташа?
- В настоящее время у нас открыто дело по исследованию группы контроля в рамках группы РГК. Исследуя структуру группы Ostchem, мы увидели некоторые пересечения с группой РГК.
Но по состоянию на сейчас Фирташ не был указан как конечный бенефициар в группе РГК. Там связь обрывается на оффшорах, на физических лицах граждан Кипра.
Кроме того, мы направляли запросы всем должностным лицам, которые публично утверждали, что облгазы подконтрольны Фирташу. Например, Андрею Коболеву. Однако он не подтвердил сделанные ранее заявления.
Концентрация облгазов произошла лет 13 назад, а вы заинтересовались этим вопросом только год назад. Как Комитет выбирает каким делом заниматься? - В Комитете есть большое количество проблем. Мы ограничены во времени, в людях и деньгах. Поэтому, мы должны по какому-то принципу выбирать приоритетные вопросы.
В первую очередь, это резонансность или значимость проблемы. Во-вторых, мы должны видеть перспективу юридической реализации.
Решения по разделению концентрации группы Ostchem уже вступило в силу. Можем ли мы увидеть первое реальное разделение? - Это первое в истории Комитета решение о разделении концентрации. Сейчас наше решение оспаривается в суде. Но судебных заседаний еще не было. Мы все-таки настаиваем на том, что это не интегрированный газовый бизнес. Эти активы принадлежали разным участникам и постепенно приобретались.
По закону, ответчик должен самостоятельно произвести разделение. Если он этого не сделает в течении 9 месяцев, то у нас будет основание открыть дело по неисполнению решения Комитета.
Какие санкции в этом случае? - Это грозит новой ответственностью в виде штрафа до 5% от годового оборота компании.
Какая вероятность, что группа выполнит решение Комитета? - По состоянию на сейчас компания не проводила с нами встреч по разделению. Я думаю, что группа рассчитывает, что будут бороться в судах с нашим решением.
Почему решения по доначислению газа облгазами были приняты только сейчас, учитывая, что компания начала практиковать это несколько лет назад? - Они и сейчас продолжают доначислять. Мы начали интересоваться этой проблематикой в конце 2018 года. В марте 2019 года Комитет открыл дело по доначислениям облгазами.
А в декабре было принято решение. Мы накапливаем опыт проведения исследований, для этого нужно время.
Какие у вас аргументы против версии ответчика по начислению газа? - Наша позиция состоит в том, что мы не отрицаем необходимости учитывать поставку газа по стандартным условиям. Но, это все должно делаться согласно действующей нормы законодательства при расчете тарифа на стороне НКРЭКУ.
А облгазы самостоятельно этого делать не имели права. То, что они это делали говорит только о том, что они занимают монопольное положение на рынке.
Чем закончилось дело по «Газпрому»? - Политическая договоренность о взаимной отмене санкций не отменяет действие нормативных актов, на основании которых принималось решение о наложении штрафа.
- Мировое соглашение не об отмене решения Комитета, оно о прекращении исполнения решения Комитета. Это принципиальная разница, поскольку текущие соглашения «Нафтогаза» с «Газпромом» устраняют проблему, которая стояла в основе решения АМКУ, при этом дают больше экономических благ и на будущее устраняют основную проблему.
Мы можем считать это соглашение формой исполнения нашего решения по «Газпрому».
Какую сумму штрафа Комитет успел взыскать с «Газпрома», и нужно ли ее возвращать после подписания мирового соглашения? - Около 100 млн гривен Комитет взыскал по этому делу с дивидендов дочернего предприятия «Газпрома» в Украине. Потом было взыскание акций «Газпрома» по этому предприятию. Это взыскание уже необратимо.
В каких делах у вас фигурирует «Нафтогаз»? - У нас открыто несколько таких дел. В апреле 2019 года мы открыли дело против «Нафтогаза» и «Укртрансгаза» по подозрению в злоупотреблении монопольным положением на оптовом рынке операций с газом в 2018 году.
«Укртрансгаз» покупал технологический газ по искусственно завышенным лотам, в которых мог участвовать только «Нафтогаз» с существенным завышением цены.
На какой стадии это расследование? - С перспективой принятия решение на протяжении двух-трех месяцев.
Вы сказали, что против «Нафтогаза» несколько дел? - Мы планируем в ближайшее время открыть еще одно дело против «Нафтогаза» за повышение цены на газ для населения.
Департамент Комитета считает, что НАК при формировании цены на природный газ для населения, с момента снятия прямого регулирования со стороны Кабмина завышал ее.
О каких пределах повышения идет речь? - Давайте мы об этом сообщим, когда будет официальное решение.
Джерело: OilPoint