Три роки тому Україна докорінно змінила правила проведення публічних закупівель. Обрана концепція «Всі бачать все» дозволила мінімізувати корупційні ризики та створити умови для інтенсивної конкурентної боротьби за право бути постачальником.
Сьогодні законодавець каже, що система готова до переходу на якісно новий, але водночас і складніший етап.
Так, проголосований законопроект № 1076 вводить багато цікавих з точки зору інтенсифікації конкуренції речей.
По-перше, товари конкуруватимуть не лише за ціною, але й за вартістю життєвого циклу. Наприклад, дорожче, але більш енергоефективне обладнання зможе конкурувати із дешевшими аналогами, оскільки його експлуатація буде економнішою.
По-друге, вводяться антидемпінгові норми: аномально низька ціна тендерної пропозиції, на 30-40% менша за ринкову, стане підставою для відхилення пропозиції.
По-третє, усувається такий бар’єр активної конкурентної боротьби як людська неуважність. Антимонопольний комітет давно наголошує, що незначні неточності та технічні помилки, наприклад недозавантажені сторінки паспорту, не повинні бути причиною відхилення конкурентоспроможних пропозицій. Відтак надання можливості виправити помилки протягом 24 годин з моменту отримання зауваження є логічним кроком.
Проте це все про аукціон, тепер про діяльність органу оскарження.
Зростання прозорості системи та правової обізнаності учасників закупівель стимулює останніх активно відстоювати свої права та інтереси, у тому числі звертаючись до Антимонопольного комітету.
Упродовж останніх п’яти років кількість отриманих в АМКУ скарг на процедуру публічних закупівель зросла в 10 разів – зі «стартових» 930 у 2014 до більше 10 000 цього року (прогноз на кінець року). І це при тому, що оскаржується менше 1% від сукупної кількості оголошених закупівель.
За 2 останні роки неодноразово виникала ситуація, коли Колегія мала розглянути понад 50, а інколи й до 80 скарг на день. Поділимо на кількість робочих годин і отримаємо відповідь на запитання, чому деякі засідання тривають до ночі. На жаль, страждали не лише держуповноважені – члени колегії та співробітники АМКУ. До пізнього часу в Комітеті чекали й сторони в справах – замовники закупівель та скаржники.
Тому АМКУ не лише постійно узагальнює практику роботи Колегії з оскарження, але й шукає оптимальний варіант для покращення роботи – як щодо процедур оскарження, так і організаційних форм, які б дозволили ухвалювати зважені рішення без постійного «авралу». Наприклад, наразі тестується режим роботи «паралельних» колегій.
Зміни до закону, підтримані парламентом сьогодні
Сьогодні святкуємо першу перемогу – ухвалено законопроект №1076. Але чи вирішить він усі питання щодо роботи органу оскарження? Відверто кажучи, ні.
Відкиньмо питання про логічність наявності такої функції як оскарження публічних закупівель у конкурентному відомстві. Хоч і мало де в світі практикується таке поєднання, будемо виходити з того, що радикальні зміни у вигляді створення абсолютно нового органу, чи передачі цієї функції іншій вже діючій установі поки не є доцільними. Тому зосередимося на оптимальному для досягнення мети варіанті – переформатуванні роботи органу оскарження, як підрозділу АМКУ.
Зупинімося на основних змінах, які ухвалені Верховною Радою, і пропозиціях Комітету, якими позитивний вплив законопроекту можна посилити в рази.
1. Строк розгляду скарги зменшено з 15 робочих днів до 10 з пролонгацією до 20 днів з дня реєстрації.
Що це дає: учасники та замовники торгів швидше отримають рішення АМКУ. Однак на сам Комітет тиск збільшиться. І наслідок – збільшення кількості переносів розгляду – може нівелювати увесь позитив.
Що можна покращити: встановити часом початку строку розгляду скарги день прийняття до розгляду, а не момент реєстрації в системі.
2. Заборона відкликання скарг.
Що це дає: той, хто оскаржив процедуру закупівлі, не може відкликати свою скаргу. Отже, вона буде розглянута навіть якщо питання вже врегульовано. Як наслідок - кількість скарг до розгляду зросте приблизно на 10 %, що при незмінній пропускній здатності органу оскарження означатиме зростання соціальної напруги, пов’язаної з постійними переносами розгляду скарг та засіданнями Колегії допізна.
Що можна зробити: зберегти можливість відкликання скарги, як базове право скаржника.
Як іще покращити роботу органу оскарження
По-перше, розширити коло осіб, які братимуть участь в роботі Колегії з оскаржень, та зменшити кількість задіяних державних уповноважених Антимонопольного комітету.
Як в чинному законі: розгляд скарг здійснюється Колегією у складі трьох членів АМКУ, при цьому головою Колегії має бути заступник Голови Комітету, що має вищу юридичну освіту. Як результат, поточний ресурс АМКУ не спроможний забезпечити ефективне опрацювання наявного обсягу скарг без шкоди для основної діяльності органу – захисту економічної конкуренції.
Як мало б бути: скарги стосовно публічних закупівель розглядають нові уповноважені особи не зі складу Комітету, але за їх обов’язкової участі. Тобто, для наявної кількості скарг можна створити кілька колегій, які працюють паралельно і на постійній основі. Часу для ґрунтовного розгляду скарг стає більше, відповідно, якість рішень покращується. А держуповноважені Антимонопольного комітету реалізують своє основне призначення – сприяють розвитку добросовісної конкуренції, як запоруки економічного процвітання.
По-друге, відмовитися від традиції обов’язкової участі сторін у засіданнях колегії(й).
Як в чинному законі: всі скарги розглядаються на відкритому засіданні. І на сьогодні нормою стала практика, коли майже всі скарги розглядаються за участі сторін, хоча, згідно закону, це право, а не обов’язок. Відповідно, сторони несуть видатки на подорож до Києва, засідання автоматично розтягуються в часі тощо.
Як мало б бути: сторони не беруть участі в засіданнях, якщо дотримані такі вимоги:
Додаткові процесуальні дії: інформація, потрібна для розгляду скарги, має збиратись виключно через систему Прозорро та бути доступною для перегляду всіма зацікавленими сторонами.
Така зміна практики сприятиме оптимізації роботи органу оскарження та не вплине на відкритість процесу.
По-третє, встановити вимоги до обґрунтування скарги в частині роз’яснення ознак порушення прав.
Як в чинному законі: скаржником може бути будь-яка особа. Результат – майже 30% скарг подаються без достатнього обґрунтування та підтверджуючих документів. Колегія змушена розглядати скаргу на кількох засіданнях (перше для отримання пояснень, друге для прийняття рішення по суті). Отже, затягується процес розгляду скарг, відповідно, і строк проведення процедур закупівель.
Виправлення системних недоліків
Важливо зазначити, що поява скарги є результатом збою системи, яка допускає порушення прав скаржника. А значне зростання кількості скарг вказує на прогалини в окремій або декількох ланках процесу закупівель.
АМКУ у своїй практиці постійно стикається з багатьма «циклічними помилками», спричиненими недоліками державного адміністрування системи (нечіткими вимогами підзаконних актів, відсутністю налагодженого механізму виявлення та усунення «багів» тощо).
Це призводить до розбалансування системи, зниження ефективності та рівня конкуренції, втрат держави та бізнесу.
Щодня оголошуються тендери на базові товари, які насправді є високостандартизованими. Найбільш яскраві приклади – вугілля, нафтопродукти. Проте, з незрозумілих причин, тендерна документація на такі товари у різних замовників відрізняється. А учасники змушені кожного разу готувати нову пропозицію (в середньому близько 100 сторінок тексту).
Щоб усунути такі явища АМКУ пропонує підійти до питання оптимізації системи публічних закупівель комплексно, зокрема: