Позиція АМКУ щодо розповсюдження правил державної допомоги на місцеві ресурси

Проект Закону 5648, який проходить процедурні етапи розгляду у парламенті, зі зрозумілих причин привертає увагу представників органів місцевого самоврядування, адже його норми стосуються також і контролю над державною допомогою на місцевому рівні. Окремі представники місцевої влади і навіть народні депутати пропонують взагалі виключити норми, що стосуються місцевих ресурсів з законопроекту, обумовлюючи це власними пересторогами. Ці необґрунтовані побоювання не враховують можливі негативні наслідки для громадян та країни в цілому, особливо в період післявоєнного відновлення. Про ці ризики на прикладі Грузії, яка не отримала статус кандидата у ЄС, європейську практику та переваги оновленого українського законодавства щодо державної допомоги - далі у позиції Комітету. 

Місцевий ресурс (кошти та підтримка, що надаються на регіональному рівні) наразі є невід’ємною частиною поняття державної допомоги не лише в Україні, а і у всіх країнах Європейського союзу. Ця норма є і в чинному Законі України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». Тож з 2017 року, відколи цей закон було ухвалено, Антимонопольним комітетом було напрацьовано розлогу практику щодо оцінки державної допомоги із застосуванням місцевих ресурсів.

Місцевий ресурс у Європейському Союзі

У Європейському Союзі місцеві ресурси підлягають обов’язковій оцінці на відповідність правилам надання державної допомоги. Причому європейське тлумачення визначення «державні ресурси» у правилах державної допомоги є набагато ширшим, аніж в Україні і подекуди може поширюватися навіть на кошти приватних організацій.

Це пояснюється тим, що згідно з пунктами 38 – 39 Повідомлення Комісії ЄС щодо поняття державної допомоги згідно зі статтею 107(1) Договору про функціонування Європейського Союзу (далі – Повідомлення Комісії), ознака залучення державних ресурсів доводиться прямим або опосередкованим наданням переваги за рахунок державних ресурсів і причетністю держави до реалізації відповідного заходу. А відповідно до пункту 48 Повідомлення Комісії, до державних ресурсів належать ресурси державного сектора, у тому числі ресурси внутрішньодержавних одиниць (децентралізованих, федеративних, регіональних та інших), а також, за певних умов, ресурси приватних організацій.

Тобто у випадках, коли державний орган надає перевагу отримувачу, такий захід за своєю суттю передбачає причетність держави, навіть якщо відповідний державний орган є юридично автономним від інших органів влади. Таке ж правило застосовується, якщо державний орган призначає приватну або державну установу для реалізації заходу, що передбачає надання переваги.

Зазначене підтверджується сталою судовою практикою країн-членів Європейського Союзу. Приміром, рішення прийняте Судом Європейського Союзу ще у 1987 р. стосовно оскарження Урядом Німеччини рішення Європейської Комісії щодо заборони надання в рамках програми допомоги ринку праці в регіонах Боркен-Бохольт, Зіґен (Німеччина) на підставі невідповідності критеріям регіонального розвитку. Надалі воно стало судовим прецедентом для вирішення подібних питань. У результаті, суд постановив, що безвідносно до того, була прийнята програма державної допомоги штатом у федерації, регіональним органом, федеральною або центральною владою, до них однаково застосовуються норми Договору ЄС щодо державної допомоги. Крім цього Суд розтлумачив, що допомога надана регіональними та місцевими органами держав-членів, незалежно від їхнього статусу, повинна перевірятися на предмет допустимості державної допомоги.

Місцевий ресурс у ЄС та його роль у підтримці депресивних регіонів

У європейській практиці існує велика кількість прикладів, коли застосування правил державної допомоги до місцевих ресурсів створювало сприятливі умови для відродження регіонів, пожвавлення місцевої економіки за рахунок інвестування та створення сприятливої соціальної інфраструктури.

До прикладу, муніципалітети Ріґа (Латвія), Лодзь (Польща), Ботошани (Румунія), Дьєр (Угорщина), Закопане (Польща) використовували інструмент державної допомоги для досягнення важливих для свого розвитку цілей. Спочатку на зазначених територіях було визначено сфери, де муніципалітети були активними у наданні допомоги за рахунок місцевих ресурсів. Цим видам допомоги було призначено цілі, сумісні з внутрішнім ринком відповідно до правил державної допомоги. Надалі - розроблено та втілено муніципальні «парасолькові» схеми державної допомоги, які покривали усі програми підтримки на цих територіях. Окрім того, що такий механізм дозволив органам місцевого самоврядування зменшити кількість повідомлень про держдопомогу до уповноваженого органу, «парасолькова» схема дала змогу:

• забезпечити фінансову стабільність для громад, які зіткнулися з економічними труднощами й зменшити нерівність між громадами;
• залучити інвестиції у місцевий бізнес та стимулювати інвесторів до розвитку й створення робочих місць;
• стимулювати розвиток інновацій та залучати талановитих фахівців у регіони;
• підвищити якість життя мешканців, завдяки реалізації екологічних проектів тощо.

Також «парасолькову» схему державної допомоги успішно використовують у регіонах Фінляндії та Швеції, де є проблеми з економічним зростанням. Це дає змогу забезпечити стійкість громад та підвищити рівень життя їх мешканців.

Загалом у реалізації «парасолькової» схеми державної допомоги ключову роль відіграє активна участь місцевих громад та підприємств у розробці та реалізації проектів. Громади мають можливість самостійно визначати потреби свого регіону та розвивати проекти, які відповідають їхнім потребам.

Звичайно ефективність використання цих коштів також контролюється, та у разі виявлення порушень, такі програми державної допомоги можуть бути припинені та повернуті надавачем державної допомоги.

Місцевий ресурс і державна допомога в Україні 

Навколо питання контролю АМКУ над використанням місцевих ресурсів останнім часом почали виникати певні дискусії, метою яких є усунення уповноваженого органу від нагляду за використанням на місцевому рівні державних ресурсів без негативного впливу на конкуренцію.

Наприклад, до АМКУ уже неодноразово зверталася Асоціація міст України, яка пропонує виключити з-під дії правил державної допомоги місцевий ресурс. Адже за версією цієї організації:

- такий контроль «несе загрози додаткового надмірного контролю за більшістю суб’єктів господарювання з боку Комітету та змушує органи місцевого самоврядування встановлювати максимальні ставки місцевих податків»;

- «зупинить роботу критичної інфраструктури в різних сферах, як то водопостачання, теплопостачання, а також погіршить інвестиційний клімат».

Комітет не може погодитися з запропонованою пропозицією. Адже:

- до повноважень Комітету не належить реалізація державної податкової політики, тому його діяльність не порушує права органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки. Однак, до повноважень Комітету належать, зокрема: визначення належності до державної допомоги заходів з підтримки суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, оцінювання допустимості державної допомоги для конкуренції, прийняття рішень тощо. До речі, згідно з судовою практикою країн-членів Європейського Союзу[1], навіть якщо певна територія держави має автономію в питаннях оподаткування, що визнано нормативно-правовими актами, це не звільняє органи місцевого самоврядування від дотримання норм у сфері державної допомоги;

- Комітетом сформовано практику застосування (рішення Комітету від 17.10.2019 № 699-р, від 19.03.2020 № 179-р, від 20.08.2021 № 110-р/тк та ін.) та прийнято роз’яснення від 20.03.2018 № 3-рр/дд щодо віднесення державної підтримки суб’єктів природних монополій до державної допомоги, в яких визначено що така підтримка не буде державною допомогою, якщо надається саме суб’єктам природних монополій для цілей водопостачання та водовідведення, оскільки не матиме впливу на конкуренцію.

Тобто органи місцевого самоврядування самостійно, в межах своєї компетенції формують податкову політику чи політику зборів, в той час як АМКУ лише наглядає, щоб вона однаково на рівних умовах стосувалася всіх суб’єктів господарювання, а підтримка у сфері водопостачання та водовідведення взагалі не є державною допомогою. 

Окремо Комітетом сформовано й практику щодо оцінки державної підтримки у сфері теплопостачання (рішення Комітету від 25.11.2021 № 159-р/тк, від 05.03.2020 № 156-р, від 26.04.2019 № 292-р тощо). У всіх випадках прийняття Комітетом рішень у цій сфері державна допомога визначалась допустимою за умови виконання зобов’язань щодо внесення змін до вже наявного нормативно-правового або розпорядчого акта, яким встановлено зобов’язання щодо надання послуг із виробництва та постачання теплової енергії для споживачів таких послуг. Суть зміни - акт має чітко визначати методику розрахунку компенсації обґрунтованих витрат суб’єкта господарювання за надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес.

Проаналізувавши дані реєстру державної допомоги, який формується Комітетом, за результатами проведення моніторингу державної допомоги та на підставі інформації про чинну державну допомогу, що подається її надавачами до Комітету, важливо зауважити, що всі зобов’язання, передбачені в рішеннях Комітету у цій сфері, виконуються, і надання державної допомоги у сфері теплопостачання відбувається за правилами, встановленими національним та європейським законодавством. Тобто у суб’єктів господарювання внаслідок накладення Комітетом додаткових зобов’язань не виникає труднощів, які б заважали їхньому функціонуванню. 

Це підтверджується статистичними даними щодо усіх прийнятих рішень Комітетом щодо державної допомоги із застосуванням місцевого ресурсу починаючи з 2019 р. Згідно з ними, сфера водопостачання взагалі не є державною допомогою, оскільки там апріорі відсутня конкуренція, а сфера теплопостачання в усіх випадках визнається допустимою державною допомогою.

Тож перестороги Асоціації міст України щодо «зупинення роботи критичної інфраструктури у сферах водопостачання та водовідведення, теплопостачання» є абсолютно необґрунтованими.

Важливе зауваження. Комітет оцінює допустимість державної допомоги виключно в контексті її впливу на конкуренцію. Тож немає значення за рахунок якого - державного чи місцевого ресурсу було надано підтримку суб’єкту господарювання на конкурентному ринку. Оскільки можливість спотворення економічної конкуренції від цього не залежить.

Зобов’язання України щодо контролю державної допомоги

Відповідно до статті 262 Угоди про асоціацію, будь-яка допомога, надана Україною або країнами-членами Європейського Союзу з використанням державних ресурсів, що спотворює або загрожує спотворити конкуренцію шляхом надання переваг окремим підприємствам або виробництву окремих товарів, є несумісною з належним функціонуванням цієї Угоди.

Тобто пропозиції щодо виключення місцевого ресурсу з-під дії відповідного законодавства суперечать зобов’язанням, взятим на себе Україною в рамках Угоди про асоціацію, потенційно можуть призвести до їх невиконання Україною та йдуть у розріз зі стратегічним курсом держави на набуття повноправного членства у Європейському Союзі, закріпленому у Конституції.

Зазначене підтверджується й Висновком Європейської комісії до Європейського парламенту, Європейської ради та Ради Європейського Союзу, щодо заявки України на членство в ЄС відповідно до якого процес імплементації законодавства ЄС, зокрема прийняття проекту Закону № 5648 , суттєво допомогло б Україні наблизити законодавство про державну допомогу до законодавства ЄС, що в результаті прискорить набуття Україною статусу країни-члена ЄС.

Попри це народними депутатами України все ж було подано до парламенту проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» щодо забезпечення принципів місцевого самоврядування» (реєстр. № 5701), який пропонує розглядати процедури надання державної допомоги суб’єктам господарювання виключно у контексті надання державних ресурсів, виключивши з цього поняття місцеві ресурси. Окремими представниками органів місцевого самоврядування ця ініціатива активно підтримується, навіть попри те, що створює загрози для прийняття ключового для оновлення законодавства щодо державної допомоги законопроекту 5648.

Поміж тим саме від ухвалення законопроекту 5648 у значній мірі залежить фінансування повоєнної відбудови країни, у тому числі і її регіонів, та спрощення процесу контролю над державною допомогою загалом. 

 

Як новації законопроекту 5648 спростять роботу надавачам держдопомоги

Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» та інших законодавчих актів України щодо державної допомоги суб’єктам господарювання» (редакція доопрацьована від 26.12.2022 реєстраційний № 5648), у разі його ухвалення парламентом, значно зменшить кількість заходів підтримки на місцевому рівні, які можуть бути визначені як державна допомога та спростить правозастосування як для органів державної влади, так і для суб’єктів господарювання.

Наразі проблемою є те, що у чинному законодавстві відсутнє поняття економічної діяльності та суб’єкта господарювання, натомість проект закону № 5648 містить відповідні визначення, що дозволить виключити зі сфері дії відповідного Закону підтримку суб’єктів, діяльність яких є неекономічною (наприклад, школи, дитячі садочки, лікарні, заклади культури, спорту, соціальні установи тощо, адже вони не надають платних послуг або їх обсяг чи частка їх економічної діяльності в загальній потужності є незначною).

Крім того, проект закону № 5648 передбачає до визначення «державна допомога» (пункт 3 частини першої статті 1) додавання обов’язкової ознаки впливу на торгівлю між Україною та державами-членами Європейського Союзу. Це дозволить зменшити кількість заходів підтримки на місцевому рівні, які можуть бути визначені як державна допомога.

Щодо послуг, що становлять загальний економічний інтерес, проект Закону збільшує суму de minimis для цієї сфери до 500 тис євро, що не потребуватиме подання повідомлення від органів державної влади.

Загалом прийняття законопроекту 5648 позитивно вплине на функціонування системи моніторингу і контролю державної допомоги та підвищить шанси отримання Україною статусу країни-члена, сприятиме розвитку конкуренції на місцевому рівні, гарантуватиме ефективне, цілеспрямоване та обґрунтоване витрачання коштів платників податків.

Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу підтримав проект Закону 5648 своїм висновком від 15.07.2021 № 04-20/10-2021/234621. І водночас не підтримав пропозицію щодо виключення поняття «місцеві ресурси» з-під дії правил державної допомоги (висновок до проекту Закону України від 09.11.2021 № 04-20/10-2021/346831). У цьому висновку зазначається, що положення вищезазначеного законопроекту не відповідають міжнародно-правовим зобов’язанням України в сфері європейської інтеграції.

Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції також надає активну підтримку Комітету у впровадженні та дотриманні правил державної допомоги та не підтримує виключення місцевого ресурсу з-під дії правил державної допомоги.

Неодноразово висловлював свою підтримку законопроекту 5648 і проект ЄС SESAR. У своєму звіті «Місцеві ресурси та державна допомога» Проект зазначив, що «наполегливо рекомендує відхилити пропозицію про те, що місцеві ресурси не вважаються державними ресурсами в контексті поняття державної допомоги в Україні, адже така пропозиція суперечить вимогам Угоди про асоціацію в рамках гармонізації української законодавчої системи з відповідним acquis ЄС щодо державної допомоги».

Замість підсумку

Не реформувавши своє законодавство щодо державної допомоги, шляхом прийняття законопроекту № 5648, або виключивши місцевий ресурс із чинного регулювання, Україна може зіткнутися з ризиками гальмування або повної зупинки євроінтеграції.

Наскільки серйозними можуть бути ці ризики свідчить негативний досвід Грузії, якій було відмовлено в отриманні статусу кандидата на членство в ЄС. Серед іншого у Висновку Європейської Комісії до Європейського парламенту, Європейської ради та Ради Європейського Союзу, щодо заявки Грузії на членство в ЄС[2] в частині державної допомоги Комісія зазначила, про необхідність істотних змін до законодавства Грузії про державну допомогу, які необхідно привести у відповідність із acquis ЄС у цій сфері.

Згідно з вимогами ЄК, Грузія повинна забезпечити контроль за державною допомогою таким чином, щоб усі її види (крім de minimis) у всіх секторах були повідомлені компетентному правозастосовному органу та допомога не надавалася, доки цей правозастосовний орган не схвалить її.

«Національному комітету з акредитації необхідно створити надійну історію виконання рішень, зокрема у сфері державної допомоги. Грузія повинна суттєво зміцнити адміністративну спроможність органу та підвищити обізнаність надавачів допомоги щодо правил державної допомоги», йдеться у висновку.

Враховуючи ситуацію, в якій зараз перебуває Україна, усім органам влади важливо демонструвати єдність, мудро і виважено ухвалювати рішення, орієнтуючись на національні інтереси, одним з яких є набуття членства у Європейському Союзі. Тож АМКУ сподівається на конструктивну позицію усіх зацікавлених сторін та прискорення розгляду парламентом законопроекту 5648.

  Підготовано  
Департаментом моніторингу і контролю державної допомоги  Антимонопольного комітету України 

---

 [1] Judgment of the General Court of 6 March 2002, Territorio Histórico de Álava and Others v Commission, Joined Cases T-92/00 and 103/00, ECLI:EU: T:2002:61, paragraph 57.

[2] https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2023-02/SWD_2023_31_Georgia.pdf